בסוף השבוע פורסם דוח הצוות הבין־משרדי לבחינת הטלת מיסוי מיוחד על פעילות הבנקים, שהוקם בעקבות החלטת הממשלה מאוקטובר 2024, לקראת פקיעת המס הזמני שהוטל על הבנקים בשנים 2024–2025. הדוח בוחן האם קיימת הצדקה להטיל מס נוסף על המערכת הבנקאית החל משנת 2026, על רקע העלייה החדה ברווחי הבנקים בשנים האחרונות.
בראש הצוות עמד יוראי מצלאוי, סגן בכיר למנכ"ל משרד האוצר ומנהל אגף אסטרטגיה לאומית. בצוות השתתפו נציגים מאגף התקציבים והכלכלן הראשי במשרד האוצר, מרשות המסים ומבנק ישראל, בליווי הלשכה המשפטית של משרד האוצר.
רווחי שיא וסביבה כלכלית חריגה
הדוח מבוסס על עבודת מחקר שנעשתה במהלך שנת 2025, וכללה ניתוח של מגמות הרווחיות במערכת הבנקאית, מנגנון תמסורת הריבית והשוואות בינלאומיות. מהעבודה עולה כי מאז תחילת העלאות הריבית באפריל 2022 חלה עלייה חריגה ברווחי הבנקים, שהגיעו לשיאים היסטוריים בשנים האחרונות.
לפי ממצאי הצוות, עיקר הגידול ברווחיות אינו נובע מהתרחבות פעילות עסקית או מהתייעלות חריגה, אלא משילוב של עליית ריבית ואינפלציה, לצד מבנה שוק ריכוזי וחסמי כניסה גבוהים. הדוח מצביע על א־סימטריה בתמסורת הריבית: הריבית על האשראי עלתה במהירות ובשיעור כמעט מלא, בעוד שהריבית על פיקדונות הציבור, ובפרט על יתרות עו"ש, עלתה באיטיות ובשיעור חלקי בלבד.
החלופות שנבחנו והמלצת הרוב
במהלך עבודתו בחן הצוות שורה של חלופות למיסוי הבנקים, ובהן מס מאזני על פיקדונות ויתרות עו"ש, מס על עודף ההון של הבנקים, העלאה רוחבית של מס החברות, וכן מספר גרסאות של מס רווח דיפרנציאלי – הן על בסיס רף נומינלי והן ביחס לרווחי עבר. נבחנה גם חלופה משולבת הכוללת רכיבים ממספר מודלים.
החלופות נבחנו לפי השפעתן על היצע האשראי, יכולת גלגול המס לציבור, מורכבות הגבייה והיציבות הפיננסית. לאחר הבחינה, המלצת הרוב היא כי אם יוחלט על הטלת מס נוסף, החלופה המועדפת היא מס רווח דיפרנציאלי שיחול רק על רווחים העולים ביותר מ־50% על הרווח הממוצע של כל בנק בשנים 2018–2022. המס מוצע כהוראת שעה למספר שנים, ואינו חל על בנקים קטנים.
בדעת מיעוט: בנק ישראל
לצד המלצת הרוב, הדוח כולל דעת מיעוט של נציג בנק ישראל בצוות, ד"ר יוסי סעדון, מנהל האגף הפיננסי בבנק ישראל. בעמדתו מסתייג סעדון לא רק מהמלצת המיסוי עצמה, אלא גם מחלק מהנחות היסוד והאבחון הכלכלי שעליהם נשענת עבודת הצוות.
בבנק ישראל חולקים על הטענה שלפיה הרווחיות החריגה של הבנקים נובעת בעיקר מכשל שוק עמוק ומריכוזיות חריגה. לשיטתם, המערכת הבנקאית פועלת בסביבה רגולטורית כבדה ומגבילה, המטילה על הבנקים עלויות משמעותיות, ואינה בהכרח נהנית מיתרונות רגולטוריים כפי שמשתמע מחלק ממסקנות הדוח. בנוסף, בבנק ישראל סבורים כי רמת הריכוזיות במערכת אינה חורגת במידה המצדיקה מיסוי ייעודי, וכי בשנים האחרונות ננקטו צעדים ממשיים להגברת התחרות.
על רקע זה מתנגד בנק ישראל עקרונית להטלת מס סקטוריאלי על המערכת הבנקאית, ובפרט למס קבוע. לפי עמדתו, מיסוי כזה פוגע בעקרונות היסוד של מערכת המס, יוצר חוסר ודאות רגולטורית ועלול להביא לעיוותים כלכליים, לרבות פגיעה בתמריצים לכניסת שחקנים חדשים. גם אם יוחלט על מיסוי נוסף, בבנק ישראל סבורים כי אין להחילו לפני ינואר 2027, וכי עליו להיות מוגבל לשנה אחת בלבד.
מחלוקת ממסדית משמעותית
מיד לאחר דעת המיעוט של בנק ישראל מופיעה בדוח עמדה עצמאית של אגף התקציבים במשרד האוצר. אף שהעמדה מזהה שיקולים התומכים בהטלת מס נוסף על המערכת הבנקאית — ובראשם ייחודיות המערכת הבנקאית ורגישות רווחיותה למשתנים חיצוניים — היא אינה מצטרפת להמלצת הרוב בצוות.
בסיכום עמדתו קובע אגף התקציבים כי להטלת מס חדש על הבנקים קיימות גם השפעות שליליות משמעותיות, ובהן צמצום היצע האשראי, גלגול המס לצרכנים ואיתות עסקי שלילי. על רקע שיקולים אלה, ובשים לב לכך שבתום עבודת הצוות לא הושגה הכרעה ברורה בסוגיה, ממליץ האגף שלא להטיל מיסוי נוסף על המערכת הבנקאית בעת הנוכחית.
עם זאת, מציין אגף התקציבים כי אם הדרג המדיני יחליט בכל זאת להמשיך במיסוי הבנקים, החלופה המועדפת בעיניו היא הארכה מוגבלת של ההיטל הזמני שהוטל בשנים 2024–2025, לתקופה של שנה עד שנתיים, ולא אימוץ מתווה מיסוי חדש.
המחלוקת סביב מיסוי הבנקים חורגת גם מעבר לדוח עצמו. בחודשים האחרונים קידם פרופ' אבי שמחון, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, הצעה להשתמש בהכנסות ממיסוי הבנקים לצורך סבסוד החזרי משכנתאות שהתייקרו בעקבות העלאות הריבית. גם יוזמה זו עוררה הסתייגות מצד בנק ישראל וגורמים במשרד האוצר, בין היתר בשל חשש מהשלכותיה הכלכליות ומהמסר שהיא משדרת לשווקים.
הדוח משקף, אם כן, דיון מורכב שטרם הוביל להכרעה ברורה בשאלת המשך מיסוי הבנקים, כאשר ההחלטה הסופית עוברת כעת לדרג המדיני.
