במהלך השבועות האחרונים החל בארה"ב סבב חדש של מאבקים סביב תקציב שנת הכספים 2027. הממשל מבקש הרחבה תקציבית משמעותית, בעיקר בתחומי הביטחון והביטחון הלאומי; בית הנבחרים מבקש לרסן חלק מן ההוצאות האזרחיות; ואילו הסנאט טרם השלים ופרסם תמונה מלאה של הקצאותיו. כל זאת, כאשר בחירות האמצע לקונגרס צפויות להתקיים בנובמבר 2026.
על רקע הניסיון שנצבר בשנים האחרונות, ובפרט לאחר משברי המימון והשבתות הממשל שאפיינו את שנת הכספים 2026, החודשים הקרובים צפויים להיות קריטיים להשגת הסכמות שימנעו טלטלה נוספת בשווקים הפיננסיים.
ארה"ב: גירעון בשיעור חריג לתקופה שבה המשק האמריקאי אינו מצוי במיתון
הרקע המאקרו-פיסקלי שבו מתנהל הדיון התקציבי הנוכחי מורכב במיוחד. על פי תחזיות משרד התקציב של הקונגרס, הגירעון הפדרלי צפוי להסתכם בשנת הכספים 2026 בכ-1.9 טריליון דולר, שהם קרוב ל-6% מן התוצר – שיעור חריג בתקופה שבה המשק האמריקאי אינו מצוי במיתון, וגבוה משמעותית מן הממוצע ההיסטורי של כחמישה העשורים האחרונים, העומד על כ-3.8% מן התוצר.
ארה"ב: החוב הפדרלי כבר יותר גדול מן התוצר
במקביל, החוב הפדרלי המוחזק בידי הציבור האמריקאי – המדד המקובל להערכת מצבה הפיסקלי של המדינה – צפוי לעמוד בשנת 2026 על כ-101% מן התוצר, לראשונה מעל לרמת התוצר השנתית של המשק האמריקאי.
לעומת זאת, החוב הפדרלי הברוטו, הכולל גם התחייבויות והחזקות פנים-ממשלתיות, ובהן קרנות הביטוח הלאומי, עומד כבר כיום על למעלה מ-120% מן התוצר. הבחנה זו חשובה: בעוד שהחוב המוחזק בידי הציבור משקף את היקף החוב שהממשל מממן בשווקים הפיננסיים, החוב הברוטו משקף את מלוא התחייבויותיו החשבונאיות של הממשל הפדרלי.
שילוב פיסקלי-דמוגרפי מסוכן
שילוב זה של גירעונות מבניים גבוהים, עלייה בהוצאות הריבית, גידול מתמשך בהוצאות הביטוח הלאומי ובתכניות הבריאות הממשלתיות על רקע הזדקנות האוכלוסייה ועלייה בתוחלת החיים, לצד המשך העלייה החדה בהוצאות הביטחון, מצמצם בהדרגה את הגמישות הפיסקלית של הממשל האמריקאי.
למעשה, שיעורם ההולך וגדל של בני דור ה"בייבי בום" בגיל הפרישה מגדיל את מספר הזכאים לקצבאות הביטוח הלאומי ולשירותי הבריאות הציבוריים, בעוד שקצב הגידול במספר משלמי המסים איטי יותר. כתוצאה מכך, חלק הולך וגדל מתקציב הממשל מופנה להוצאות חובה, באופן המצמצם את יכולת קובעי המדיניות לבצע התאמות תקציביות באמצעות שינוי ההוצאות הנתונות לשיקול דעתם.
כיצד נקבע התקציב הפדרלי של ארה"ב?
התהליך התקציבי הפדרלי מבוסס על מנגנון דו-שלבי המעוגן בחוק. לאחר שהנשיא מגיש את הצעת התקציב שלו, ועדות התקציב של בית הנבחרים ושל הסנאט נדרשות לגבש החלטות תקציביות הקובעות את מסגרת ההוצאה הכוללת הנתונה לשיקול דעת המחוקקים. החלטות אלו אינן טעונות את חתימת הנשיא, ותפקידן לקבוע את גבולות ההוצאה הכוללים.
לאחר קביעת מסגרת ההוצאה הכוללת, עובר הטיפול לוועדות ההקצאות של שני בתי הקונגרס. ועדות אלו מחלקות את מסגרת ההוצאה בין שתים-עשרה ועדות משנה העוסקות בתחומים שונים, ובהם ביטחון, בריאות, חקלאות, תחבורה, חינוך ומדיניות חוץ. חלוקה זו קובעת בפועל את גבולות ההוצאה של כל אחד מתחומי הפעילות של הממשל הפדרלי.
פתיחת עונת המאבקים התקציביים
תהליך התקצוב לשנת הכספים 2027 החל באופן רשמי, רק זמן קצר בלבד לאחר שתהליך אישור תקציב 2026 הסתיים באיחור ניכר ולאחר משברי מימון חוזרים ונשנים.
שנת הכספים 2026 התאפיינה במספר משברי מימון והשבתות חלקיות של הממשל, שנבעו מקשיים להגיע להסכמות סביב סדרי העדיפויות התקציביים. המשברים נפתרו באמצעות חקיקת מימון זמנית ופשרות שהושגו ברגע האחרון, אך הם המחישו את עומק הקיטוב הפוליטי ואת הקושי להגיע להסכמות ארוכות טווח גם בנושאים בעלי חשיבות מערכתית.
האירועים הללו חיזקו את ההבנה כי המחלוקות התקציביות בארה"ב אינן רק ויכוחים טכניים על מספרים, אלא משקפות פערים עמוקים ביחס לתפקידו של הממשל, להיקף ההוצאה הציבורית ולחלוקת המשאבים בין תחומי הפעילות השונים.
ניסיון העבר והשפעות השוק
השבתות ממשל ועימותים תקציביים אינם תופעה חדשה בארה"ב. בתקופת כהונתו הראשונה של הנשיא טראמפ התרחשה ההשבתה הארוכה ביותר בהיסטוריה המודרנית של ארה"ב, שנמשכה 35 ימים בין סוף שנת 2018 לתחילת שנת 2019. ניסיון העבר מלמד כי לעימותים מסוג זה עלולות להיות השלכות שוק משמעותיות:
ראשית, בשוק האג"ח נוטים המשקיעים לדרוש פרמיית סיכון גבוהה יותר עבור איגרות חוב ממשלתיות קצרות טווח המתקרבות למועדי ההכרעה התקציביים, בשל החשש מפני שיבושים תפעוליים והתגברות אי-הוודאות סביב יכולתה של המערכת הפוליטית להגיע להסכמות במועד.
שנית, שוקי המניות מאופיינים בדרך כלל בעלייה בתנודתיות ככל שמתקרבים למועדי פקיעת הסדרי המימון הזמניים של הממשל. עם זאת, במרבית המקרים נרשמה התאוששות מהירה לאחר השגת פשרה פוליטית, מתוך הבנה כי מדובר במשבר פוליטי ולא בהידרדרות יסודית של הכלכלה האמריקאית.
שלישית, סוכנויות הדירוג הבינלאומיות הדגישו בשנים האחרונות כי הקיטוב הפוליטי והקושי לנהל תהליך תקציבי סדור פוגעים בגמישות הפיסקלית ובאיכות הממשל של ארה"ב. לפיכך, ההתפתחויות הפוליטיות הפכו לחלק בלתי נפרד מהערכת הסיכון של המשק האמריקאי, אף שאין בכך כדי להצביע על ספק ממשי ביכולתה של ארה"ב לעמוד בהתחייבויותיה.
הצעת הממשל לשנת 2027: ביטחון תחילה
הצעת התקציב של הממשל לשנת 2027 משקפת שינוי ברור בסדרי העדיפויות. הממשל מבקש להגדיל באופן משמעותי את משאבי הביטחון, כאשר סך המשאבים שהממשל מבקש לכך מגיע לכ-1.5 טריליון דולר. מתוך סכום זה, למעלה מ-1.1 טריליון דולר מיועדים לתקציב הביטחון השוטף, ואילו יתרת הסכום מבוססת על מסלולי חקיקה משלימים. במקביל, מוצעים קיצוצים בהוצאות אזרחיות במספר תחומים, ובהם חלק מתכניות החקלאות, הסיוע הבינלאומי ותכניות פנים נוספות.
בית הנבחרים מנסה לשמש כגורם מרסן ולקדם גישה מצמצמת יותר ביחס להוצאות שאינן ביטחוניות. מנגד, הסנאט טרם השלים את עבודתו, והיעדר תמונה מלאה מגביר את אי-הוודאות סביב תוצאות המשא ומתן.
בחירות האמצע כמגבירות את הסיכון
המאבק התקציבי הנוכחי מתרחש בצל מערכת הבחירות לקונגרס שתתקיים בנובמבר הקרוב. בתקופות בחירות, לכל החלטה תקציבית יש גם משמעות פוליטית. המחוקקים נדרשים להפגין אחריות תקציבית בפני ציבור המודאג מן החוב הלאומי, מן הגירעון ומיוקר המחיה, אך במקביל מבקשים להימנע מהאשמה ציבורית במקרה של השבתת ממשל נוספת.
המתח בין הרצון לקצץ בהוצאות לבין החשש מפגיעה בפעילות השוטפת של הממשל מצמצם את מרחב הפשרה ומגדיל את הסיכון לעימותים מתוקשרים. עבור השווקים הפיננסיים, השילוב בין אי-ודאות פוליטית, גירעונות גבוהים, הרחבה ביטחונית משמעותית והאפשרות למשברים תקציביים חוזרים יוצר סביבה תנודתית יותר.
המאבק סביב תקציב 2027 טעון במיוחד
ככל שבחירות האמצע יתקרבו מבלי שתושג הסכמה רחבה, כך יגבר הסיכון לתנודתיות בשוקי ההון, לעלייה בפרמיות הסיכון ולבחינה מחודשת של תמחור נכסי הסיכון. מנגד, אם יושגו פשרות מוקדם מן הצפוי, עשויים השווקים לראות בכך איתות חיובי ליכולתה של המערכת הפוליטית האמריקאית להתמודד עם אתגריה הפיסקליים גם בתקופה של קיטוב גובר.
בסופו של דבר, הוויכוח סביב תקציב 2027 אינו ויכוח חשבונאי גרידא. הוא משקף את השאלה הרחבה יותר בדבר המדיניות הפיסקלית האמריקאית בתקופה של גירעונות גבוהים, חוב ציבורי הולך וגדל, צורכי ביטחון מתרחבים ומערכת פוליטית מקוטבת. ההכרעות שיתקבלו בחודשים הקרובים ישפיעו לא רק על מבנה התקציב הפדרלי, אלא גם על הלך הרוח בשווקים הפיננסיים ועל תמחור הסיכונים במשק הגדול בעולם.
